О том, почему дотационность – концентрированный вред для дагестанской экономики, да и вообще для субъекта ФЕДЕРАЦИИ, где бюджет выступает не просто как финансовый инструмент, но как инструмент влияния, управления регионом, написано немало статей. В частности, «ЧК» писал об этом неоднократно1. Создатель газеты Хаджимурад Камалов, к примеру, говорил, что «федеральные дополнительные деньги лишь стимулируют недобросовестную конкуренцию неэффективных государственных органов с эффективными собственниками-бизнесменами». Проблема озвучена и осмыслена. Не является чем-то сакральным и неизвестным. Но перемен не будет. Не будет, потому что в нашем случае инициатива должна идти не снизу, а сверху. Снизу её просто не дождёшься.
Бюджет Дагестана – это один большой мыльный пузырь. Внутри него пусто, хотя принято считать, что это не так. Общий объём доходов республиканского бюджета РД на 2013 год – чуть более 71 млрд рублей. Из них дотаций (межбюджетных трансфертов из федерального бюджета) – чуть более 50 млрд рублей. Дескать, 21 млрд рублей доходов республика собирает сама. Фикция. Единорог, о котором все знают, но никто никогда не видел. Вычтите из этих 21 млрд рублей половину (ориентировочно), которая приходится на НДФЛ (между объёмом дотаций и уровнем сбора НДФЛ самая прямая связь: не будет дотаций – сведутся к нулю сборы по НДФЛ). Отсюда же можно вычесть те доходы, которые идут со среднего и малого бизнеса, так как это та сфера, которая у нас развивается за счёт потребления дотационных денег. И что останется? А если вспомнить о всех тех деньгах, которые в бюджете не сидят, но тем не менееидут из федерального центра по всяким программам и подпрограммам, финансированию из головного центра некоторых организаций и общественных, культурных, социальных объектов (проектов), то уровень дотационности вырастет ещё в большей степени.
Сейчас уровень дотационности находится на уровне 71% (доля дотаций от уровня доходов республики на 2013 год). Что интересно, последние 5 лет уровень дотационности не падает ниже 70%. То есть он стабильно выше этой цифры. К примеру, в 2013 году это 71,2%, в 2012 – 73,6%, 2011 – 73,9%, в 2010 – 73,7%, в 2009 – 78,7%. Это, как было уже сказано, доля дотаций в структуре доходов республики. Что касается расходов, то тут также очень интересные цифры. Сразу оговоримся, что расходы республики всегда превышали объём дотаций, который шёл в Дагестан из федерального центра. Однако начиная с 2009 года, рост дотаций практически прекратился, чего не скажешь о расходах. Это видно в таблице 1, которая позаимствована из доклада старшего научного сотрудника института проблем рынка РАН Михаила Чернышова «Дагестан в эпоху перемен: мобилизация без модернизации». Доклад был прочитан 11 мая на площадке ДГУ.
Планов громадьё
Трудно пройти мимо сказанного Чернышовым, так как доклад наглядный и трезвый, во многом объясняет те проблемы, из-за которых экономика республики практически не развивается. Не углубляясь детально в сказанное им, отметим некоторые тезисы, наиболее уместные в рамках публикации. Так, к примеру, экономику республики он назвал паразитической, а в такой системе «инвестиции не дают желаемого роста, а лишь увеличивают потребление».
Коснулся он и новой власти Дагестана, и её планов реанимирования экономики республики (кстати, кто только и как только не пытался её реанимировать – результат известен). В частности, речь зашла о десятке приоритетных проектах президента Дагестана, разработанных экспертной группой во главе с Булатом Столяровым, а также о так называемых дорожных картах. «В СМИ получили огласку 7 приоритетных проектов, которые якобы готовил стратегический совет при президенте Дагестана, который как бы ещё не сформирован. Дорожные карты. По сути дорожные карты – это довольно сложные многостраничные документы, в которых детально расписаны действия по достижению целей с указанием исполнителей, ресурсов, сроков… Надо сказать, что специалистов, способных сделать дорожную карту, в России можно измерить десятками. Причём это очень затратный, трудоёмкий процесс, который требует не только колоссального объёма информации, но и квалификации специалиста. На основании этого документа и формируется итоговая дорожная карта. Если ознакомиться с тем, что представлено нам, то я сказал бы, что автор не заморачивался на развёрнутом плане, а дал краткую версию, что уже вселяет скепсис в реализуемость этих планов. Цели указаны до 2016 года. Совершенно непонятная дата, которая совсем не стыкуется ни с одной общероссийской программой, стратегией…» – отметил Чернышов. Недоумение вызвали и декларируемые результаты, ожидаемые к 2016 году. А именно: выбивание денег из федерального бюджета на ФЦП от 100 млрд рублей; общая сумма инвестиций диаспоры в Дагестан – 100 млрд рублей; увеличение налоговых поступлений в 5 раз за счёт вывода бизнеса из тени; уменьшение теневого сектора в 2 раза (то есть собрать налоги, по расчётам Чернышова, мы также должны примерно в 100 млрд рублей, что, мягко говоря, вызывает вопросы)... То есть власть лихорадочно ищет деньги. В качестве источника, как правило, выступает федеральный бюджет, иные доходы. Деньги (тем более такие), по мнению Чернышова, взять нереально. Так как бюджет РФ входит в зону дефицита.
Квинтэссенция бедности
Главная мысль выступления Чернышова сводилась к постепенному отказу от дотаций. С этими тезисами «ЧК» согласен полностью. Благо пишем мы об этом не первый год.
Чрезвычайная дотационность всех уровней бюджета привела к деформации экономической политики, которая нацелена на выбивание новых финансовых ресурсов из вышестоящего уровня власти. Так как деньги приходят сверху, то ответственность власти перед нижестоящим уровнем и в конечном итоге избирателем крайне низка. Нет заинтересованности в функционировании традиционных форм общественного договора, в том числе прямых демократических выборов. Вот квинтэссенция не только экономики, но и вообще общественно-политической жизни республики. Порочный круг. Несмотря на рост показателей собираемости налогов, за первые четыре месяца в федеральный бюджет УФНС РФ по РД мобилизовано более 1,3 млрд рублей при плане 1,1 млрд (динамику роста сбора налогов в консолидированный бюджет РД см. в таб. 2), несмотря на постоянное увеличение показателей социально-экономического развития республики, жизнь лучше не становится. Деньги уходят на обслуживание правящих элит. В этом плане очень наглядны расходы республиканского бюджета за последние три года (см. таблицу 3). В расчёт не был взят 2012 год, так как данные о нём есть только за первое полугодие. В таблице видно, как растут расходы республики на основные разделы/подразделы экономики республики – постоянный рост, постоянная необходимость денег, которые не трансформируются в качество. К примеру, расходы на национальную безопасность и правоохранительную деятельность возросли с 2009 по 2011 год почти в 2 раза – от 2,9 млрд до 4,8 млрд рублей. Кто-то чувствует себя в безопасности? То же самое и по другим показателям. К примеру, в структуру социальной политики входят: пенсионное обеспечение, социальное обслуживание населения, социальное обеспечение населения, охрана семьи и детства, другие вопросы в области социальной политики. Рост «Соцполитики» очень заметен, но на качестве обслуживания населения это никак не отражается.
То, как исполняется бюджет – это отдельная песня. В 2012 году нецелевое использование бюджетных средств вышло республике в 42,3 млн рублей, а неэффективное использование бюджетных средств – 3 913,5 млн рублей. И это только из того, что выявили. Есть и примеры. Их на самом деле масса.
Особенно в этом плане выделяются муниципалы. Так, например, аудит эффективности исполнения расходов консолидированного бюджета МО «Ахвахский район» показал, что администрациями муниципального района и сельских поселений не осваиваются бюджетные средства и, соответственно, не исполняются расходные обязательства. Имеются остатки неиспользованных бюджетных средств, полученных из бюджетов различных уровней, в основном из республиканского бюджета РД. На 1 января 2012 года остаток неосвоенных средств составил 17 367,7 тыс. рублей. Или, к примеру, МО «Курахский район», где были приобретены товарно-материальные ценности на сумму 202,4 тыс. рублей, не связанных с осуществлением полномочий органов местного самоуправления. В МО «Шамильский район» немного другая проблема. При рекомендованной предельной численности работников органов местного самоуправления района в количестве 36 единиц фактическая численность составила 48 единиц (данные на 2011 год). На содержание сверхштатных 12 единиц израсходовано 2 408,0 тыс. рублей.
Распространены случаи, когда сроки выполнения РЦП срывались, а поставленные задачи не выполнялись банально из-за того, что при уменьшении объёма финансирования в программу не вносились изменения, не было корректировки целей, да и вообще постановки вопроса о дальнейшей целесообразности программы. В Счётной палате РД (руководитель – Малик Баглиев) отмечают, что госзаказчики частенько не представляют сведения об оценке эффективности результатов реализации РЦП и их влияния на различные сферы экономики. Есть и другие нарушения. 3 РЦП2 не утверждены в установленном порядке, в результате чего расходы на их выполнение запланированы с нарушением.
Ещё одним наглядным примером может служить то, как реализуются приоритетные инвестиционные проекты, пул которых создавался ещё при Магомедсаламе Магомедове (впервые заговорили о них при Муху Алиеве). Фактически работает из них реально только Каспийский завод листового стекла. И то, как оказалось, адекватность затрат на него тоже вызывает вопросы. К примеру, российский завод американской корпорации Guardian Industries ООО «Гардиан Стекло Рязань» имеет практически такое же количество сотрудников (350 человек, тогда как у КЗЛС – 475 человек), производственную мощность (215 800 т/год, тогда как у КЗЛС – 219 000 т/год), а объёмы продукции, выпускаемой в сутки, даже больше, чем у КЗЛС – 750–830 тонн вместо заявленных у КЗЛС 600 тонн. Плюс нахождение рядом рынков сбыта и удобная логистика.
Пилотный проект
Дагестан мог бы стать пилотным проектом для эксперимента по снижению дотационности и переходу на рельсы собственной экономики (тут важно уточнить, что урезание средств не самоцель, для начала можно обойтись точечным их перераспределением и тотальным контролем). По крайней мере это лучше, чем просто от безысходности столкнуться с реальностью, что денег нет и нас отрезали от финансирования неожиданно. В республике аккумулированы проблемы всей России, здесь они выпуклы и гипертрофированны, и такие масштабные реформы должны начинаться с нас. Конечно, будет тяжело. Сперва нужно будет пройти острую стадию кризиса. Потом будет вторая стадия. Стадия «ползучего» процесса адаптации к меньшему количеству денег. На этой фазе должны появиться здравые экономические решения, продиктованные реальностью, а также теми планами и контрольными точками, заданными экспериментом, группой, планирующей переход на инновационное развитие экономики. Это важно не только для Дагестана, но и для всей России, так как дотационные регионы составляют подавляющее большинство. Это примерно 70 регионов из 83-х. То есть 84% всех регионов России находится в зоне убыточности. В них проживает 74,2% населения страны, они охватывают 87% территории государства.
Нужно понимать, что в стране модернизации не будет, пока не будет трёх условий: реальной конкуренции регионов, децентрализации управления (риски здесь гигантские, но без них ничего не получится) и пока не будет двойной подотчётности власти не только центру, но и собственному населению.
1Например, статья «Путь денег» в №24 от 22.06.2012 г.
2«Развитие молочного скотоводства и увеличение производства молока в Республике Дагестан на 2013–2015 годы», «Развитие здравоохранения в Республике Дагестан до 2017 года» и «Подготовка дагестанских спортсменов к ХХХI летним Олимпийским играм и ХV летним Паралимпийским играм 2016 года в Рио-де-Жанейро (Бразилия), ХХII Сурдлимпийским играм 2013 года в Афины (Греция) и ХХIII летним Сурдлимпийским играм 2017 года».
- 18 просмотров