На встрече с работниками УФСБ по РД 2 сентября президент РД Рамазан Абдулатипов вновь вспомнил о вопросе, который он задал президенту РФ Владимиру Путину: «В Дагестане около 30 органов республиканской власти и около 45 территориальных органов федеральных министерств и ведомств. Президентом какой части власти я являюсь?» По словам Абдулатипова, Путин заверил его, что он является президентом всей территории и у него есть полномочия координировать работу всех органов.
Однако в реальности за 8 месяцев правления Абдулатипова видно, что взаимоотношения с федеральными структурами складываются непросто.
Парад суверенитетов
Согласно Конституции РФ, принятой в 1993 году, федеративные отношения означают, что властные полномочия государства делятся на федеральные, совместные и региональные. В первую группу включены, например, оборона, безопасность, таможня, финансовая система. Во вторую – образование, здравоохранение, социальная помощь. В третью – оставшиеся, помимо перечисленного в двух первых. Это разделение было оформлено в 1992 году, когда представителями региональных властей РСФСР (Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика) был подписан Федеративный договор (ФД). Согласно ему бывшие административно-территориальные единицы централизованного государства (СССР) – края, республики, области, округа – были провозглашены субъектами РФ и им предоставили самостоятельность в пределах упомянутого разделения полномочий. Затем ФД полностью вошёл в текст Конституции РФ, и с тех пор эти позиции не менялись, за исключением уменьшения числа субъектов РФ от 89 до 83 путём объединения.
Начало 90-х вошло в историю как «парад суверенитетов», родившийся как реакция на чрезмерную централизацию власти в СССР, когда для решения даже мелких вопросов надо было ждать решения из Москвы. В республиках это сочеталось с идеями национального возрождения и самоопределения народов со ссылками на международное право.
В Дагестане также была попытка принять Декларацию о суверенитете, но из-за разногласий среди местной правящей номенклатуры бывшей компартии (КПСС) от этой идеи благоразумно отказались. Тем не менее благодаря «параду суверенитетов» нашей республике тоже досталась порция самостоятельности.
В условиях развала единой советской системы власти и управления экономикой федеральная власть была вынуждена считаться с региональными элитами и местными князьками при кадровых назначениях в территориальные органы федеральных министерств и ведомств, шло по возможности навстречу в вопросах оказания экономической помощи.
Вместе с тем в 90-е годы общие принципы и положения о федеративных отношениях не были развёрнуты в систему нормативно-правовых актов, федеральный бюджет был тощим, а финансовая система страдала от огромной инфляции и валютных кризисов. Создалось множество центров силы, которые конкурировали друг с другом по политическим и экономическим вопросам, что давало возможность прохождения во власть и бизнес новых людей. Проявлений экстремизма и терроризма было тогда меньше, но зато криминальных разборок между разного рода лидерами – больше.
Восстановление вертикали
С приходом к власти Владимира Путина в 1999 году началось постепенное сворачивание самостоятельности регионов, завершившееся отменой в 2004 году выборов глав регионов. Распределение поступлений от налогов и сборов в федеральный и региональные бюджеты от соотношения примерно 50 на 50 (%) сместилось к 60 на 40 (%) соответственно.
При назначении руководителей территориальных органов федеральных структур учёт мнения регионального руководства перестал быть обязательным. Финансовая помощь из федерального бюджета стала носить адресный характер и направлялась прежде всего в социальную сферу.
Была упорядочена деятельность правоохранительных органов, созданы федеральные надзорные службы, организован переход к пропорциональной (партийной) системе выборов, что вкупе позволило выстроить так называемую вертикаль власти. Дагестанское чиновничество и представители бизнеса в условиях многократно возросшего республиканского бюджета быстро подстроились под «вертикаль», проявляя политическую лояльность к федеральной власти, но зато наживаясь на коррупционных схемах, воровстве и теневой экономике. Назначенный в 2006 году президентом Муху Алиев попытался очистить и обновить систему власти и управления, но, споткнувшись о необходимость многим «ломать хребты» и отсутствие должной поддержки со стороны федеральных органов власти, был вынужден опереться на другие клановые структуры из той же обоймы и бороться за сохранение своих властных позиций.
Децентрализация
Между тем под воздействием мирового финансово-экономического кризиса, начавшегося в 2008 году, руководство РФ решило децентрализовать власть, то есть передать часть полномочий от центра в регионы. Это коснулось некоторых полномочий из перечня отнесённых к совместному ведению центра и субъектов РФ. В основном они касались социальной сферы, где полномочия тяжелы для исполнения и при этом процесс не сопровождался полновесной передачей соответствующих финансовых средств. Заговорили и о перераспределении части поступлений от налогов и сборов из федерального в региональные и муниципальные бюджеты.
Однако выборы в Государственную думу ФС РФ в 2011 году и Президента РФ в 2012 году обусловили щедрую финансовую подпитку регионов из центра, и Дагестан получил её в масштабах, позволяющих удовлетворить в основном аппетиты крутых чиновников и бизнесменов. При Магомедсаламе Магомедове, взявшем на вооружение идею о консолидации элит (даже ценой попустительства к нарушениям законов его подчинёнными), экономика развивалась (преимущественно торговля, строительство и сфера услуг), несмотря на возросший, судя по возбуждённым делам, уровень коррупции в республике.
В вопросах кадровой политики в отношении терорганов федеральных структур Магомедову в нескольких случаях навстречу не пошли. Так что децентрализация в политической сфере не произошла.
Формально и неформально
Формально и Магомедали Магомедов (в должности Председателя Госсовета РД), и президенты, Муху Алиев, Магомедсалам Магомедов, а теперь и Рамазан Абдулатипов, действуют при одной Конституции, и у них одинаковое положение в системе распределения полномочий. Однако неформально степени их влияния различались под воздействием многих внешних и внутренних факторов.
Магомедали Магомедов был политическим тяжеловесом на федеральном уровне, но внутри республики был вынужден считаться со многими политическими фигурами. Особенно поднялся его авторитет в стране после победы над бандами Басаева и Хаттаба в 1999 году. Проблемы у Председателя Госсовета РД возникли после создания Института полпредов Президента РФ в федеральных округах (2004 год). Око государево в лице полпреда Дмитрия Козака (ныне зампреда Правительства РФ) и комиссии Александра Починка выявило много правонарушений в использовании федеральных средств, и ему намекнули на почётную отставку.
Муху Алиев урезал полномочия председателя правительства, фактически подчинил через партию «Единая Россия» парламент и на первых порах напугал руководителей федеральных структур в регионе тем, что будет требовать их увольнения в случае ненадлежащего исполнения ими своих обязанностей. Однако история с назначением на должность начальника регионального управления налоговой службы Владимира Радченко, в которой скорее были неправы федералы, тем не менее вызвала подозрение в завышенности амбиций Алиева перед центральной властью. Закрепилось оно при попытке уговорить его пойти на уступки по вопросам делимитации госграницы с Азербайджаном. Итог – не прошёл по конкурсу среди пяти кандидатов в президенты.
Магомедсалам Магомедов также старался лоббировать интересы Дагестана, но на федералов не напирал и с ними не ссорился. Однако поддерживаемый им баланс внутренних сил превратился в своего рода чайник, из которого не может выйти пар, подразумевая кристаллизацию положения элит, закупорку социальных лифтов, особенно для молодёжи. Несмотря на попытки выстроить вместе с правоохранительными органами диалог с умеренными салафитами, произошёл рост террористических проявлений. Одновременно росли подозрения в потакании коррупционерам, которые привели к смене президента республики.
Конституция и координация
Рамазан Абдулатипов сразу взял, что называется, быка за рога и потребовал себе фактически такого же неформального статуса как у главы ЧР Рамзана Кадырова. В обоснование необходимости было указано, что в Дагестане разрушена экономика, господствуют феодализм и невежество. А чтобы не докучать Путину своими заботами, попросил себе право ссылаться на него в переговорах с федеральными министрами (по кадровым и финансовым вопросам) и руководителями госкорпораций («Роснано», «Ростехнологии» и др.) и крупных госкомпаний (ОАО «Газпром», ОАО «РусГидро» и др.). И таким правом он воспользовался!
Однако, вопреки его мнению, назначены руководитель Нацбанка РД и прокурор РД, затянулся вопрос о назначении начальника Следственного управления СК РФ по РД. Отказано и в просьбе утвердить отдельную федеральную целевую программу по социально-экономическому развитию Дагестана на 2014–2018 годы.
Таким образом, диапазон прямых властных возможностей при сложившейся системе федеративных отношений и общегосударственной политике у Абдулатипова всё же ограничен. Резервы находятся, как он сам сказал, в обелении экономики, создании институтов развития, очищении и обновлении многих сфер жизни общества. Надо только умело использовать имеющиеся полномочия.
- 23 просмотра