Сегодня 105 дней, как Республика Дагестан живёт без принятого бюджета. Для США это обернулось финансовым кризисом, параличом госаппарата и забастовками госслужащих, так как в этом случае средства бюджета не расходуются, а чиновники уходят на внеплановые каникулы. Дагестанские коллеги не живут на средства налогоплательщиков, а потому их кошельки никак не страдают ни от отсутствия главного финансового документа, ни от его содержательности.
Муху Алиев, первый президент Дагестана, принял бюджет республики на 2006 г. в 25 млрд рублей. Четыре года спустя он ушёл из политики, оставив следующему президенту бюджет в 56,6 млрд рублей при дефиците почти 3 млрд. В Дагестане, как субъекте РФ, его руководителю реально доступен только один инструмент управляемости – деньги. Сама Конституция Российской Федерации не оставляет иного выбора. В этом документе нет отдельной статьи, прописывающей полномочия её субъектов. В принципе, федеральный центр узурпировал права (они же – полномочия), осуществляемые от имени государства: издавать законы, судить, устанавливать и собирать налоги, надзирать и наказывать, а обязанности переложил на регионы и муниципалитеты: обеспечение соцуслугами населения (школьное и дошкольное образование, ответственность за жилищно-коммунальный сектор и др.).
И несмотря на эту вопиющую по отношению к регионам несправедливость, требования к их главам сказочно царские: поди туда, не знаю куда, и принеси то, не знаю что.
С тех пор как в 2004 г. перешли на назначаемость глав регионов и образовали федеральные округа, федеральная власть озабочена тем, как же мерить эффективность своих назначенцев. Начиналось всё с нашумевших инициатив полпреда президента в ЮФО Дмитрия Козака о введении внешнего управления для высокодотационных республик. Потом в аппарате постпредства под руководством эксглавного налоговика России Александра Починка разработали добрую сотню показателей ежегодной отчётности губернаторов. На излёте президентства Владимира Путина появились указы о том, как главы должны отчитываться перед премьер-министром страны. Дмитрий Медведев, как только стал президентом, тоже отличился креативом на ниве борьбы за подчинение себе губернаторов: его администрация разрабатывала некий документ об отчётности регионалов теперь уже президенту. Сегодня никто не вспоминает об этих инициативах. Даже Минфин России имеет особый перечень субъектов-изгоев, с которыми заключает договоры о повышении эффективности их расходов и увеличении налогооблагаемой базы. Вопреки соглашениям, дотационность этих субъектов в абсолютных цифрах растёт, а налоговый потенциал – нет.
И всё равно такая неразбериха в верхах не отменяет требования быть хорошим главой республики.
Семь министров
Месяц назад завершились выборы в НС РД. Теперь бы справедливо ожидать от президента республики, что он займётся вопросами формирования дееспособного кабинета министров. Дееспособность кабмина – это не вопрос конкретных личностей, а системный вопрос нормативно-правового обоснования его деятельности. Говоря проще, надо бы нам задаться простым, на первый взгляд, вопросом: а зачем нам нужно то или иное министерство? Американцы в своей Конституции 1776 г. заложили этот принцип: если за деятельность госучреждения или ведомства никто не готов платить, оно не будет существовать.
Устанавливать количественный и качественный состав кабинета министров нужно, исходя не из количества друзей, которых надо пристроить, а из состава полномочий субъекта Федерации. Полномочия субъекта (или совместные – субъекта и РФ) и есть основания для того, чтобы разработать и установить как навсегда заданную (или до тех пор, пока существуют полномочия) структуру кабмина. По существу, можно говорить об очевидной необходимости лишь следующих семи министерств: внутренних дел, образования, здравоохранения, социальной политики, экономики, финансов и отчасти сельского хозяйства.
Разбаланс
Хорошо было бы расширить толкование правительства, организационно понимая под ним и территориальные подразделения федеральных ведомств, а также федеральные предприятия («Авиалинии Дагестана», МММТП, Россельхозбанк, дирекции ФЦП). Иначе ни о какой взвешенной и скоординированной экономической политике в регионе, особенно в условиях, когда привлечение инвестиций и соцблок стали маркерами эффективности главы региона, говорить нельзя. Разбаланс в госуправлении из-за неопределённости целей и задач вот такого расширенного правительства Дагестана виден на примере госструктур в сфере сельского хозяйства.
Так, на днях Дагестанский филиал ОАО «Россельхозбанк» устами начальника отдела оценки и анализа кредитных проектов Владимира Попандопуло рапортовал: «С начала реализации государственной программы развития АПК Дагестана местным отделением Россельхозбанка было выделено 12,39 млрд рублей кредитов (…) Из всех кредитов, выданных на реализацию госпрограммы, львиную долю составляют кредиты на развитие ЛПХ – это порядка 70 % всех выданных средств, или более 7 млрд рублей (…) 16 % кредитов, выданных корпоративным клиентам, направлены фермерским хозяйствам, и многие фермеры если не получали их как на развитие фермерства, то получали как ЛПХ, так как там порядок упрощён».
А вот начальник управления Минсельхоза РД Шарип Шарипов отметил: «К сожалению, мы до сих пор не знаем, сколько у нас на самом деле крестьянско-фермерских хозяйств. В цифрах управления недвижимости это порядка 43 тысяч, по данным налоговой службы – 6,5 тысяч, по данным Росстата – 10,5 тысяч. Мы ожидали, что Всероссийская сельскохозяйственная перепись внесёт ясность, и она укрепила цифру в 43 тысячи, но она вызывает большие сомнения».
Может ли государственный Россельхозбанк выдавать кредиты в таких (!) масштабах без программного видения со стороны местного министерства сельского хозяйства? Нет. Каких измеряемых результатов правительство Дагестана хочет достигнуть, вбрасывая 12 млрд рублей в сельское хозяйство? Как филиал РСХБ координирует свою кредитную политику с задачами правительства Дагестана в сфере АПК?
У правительства Дагестана в целом нет собственного экономического курса, не определены цели и задачи на срок его полномочий и, соответственно, отсутствует программно-целевой подход к бюджету.
Центровые
Законом «О Правительстве Республики Дагестан» предусмотрено, что председатель правительства в трёхмесячный срок после назначения представляет президенту программу деятельности на срок своих полномочий. В идеале эта программа получает развитие в планах работы министерств. Ранее мы на примере Минфина РД писали о том, как и на какой нормативной основе должна строиться эта работа (см. «ЧК» №№ 38, 41 от 1.10.2010 г. и 22.10.2010 г. – Прим. ред.). Адаптируя те же принципы на остальные министерства, отметим, что каждое из них должно разработать концепцию отраслевой политики и конкретные программы с измеряемыми индикаторами их реализации. При этом и концепция, и программы должны основываться в первую очередь на стандартах госуслуг и исходить из нормативов их финансирования. Центровыми в координации отраслевых программ должны быть Минэкономики и Минфин. Первое – по части согласованности программных ориентиров с целями правительства, второе – в части контроля их обоснованности (заявки должны соответствовать требованию «полномочия – услуга – стандарт – норматив», иначе они просто игнорируются) и их финансового обеспечения. Бюджет, принятый на основе соблюдения всех этих процедур, может называться БЮДЖЕТом. Всё остальное – проедание дотаций.
- 5 просмотров