Скандальное развитие событий с главой Дербентского района, критика главой РД и. о. главы Махачкалы, смена ещё одного и. о. главы Каякентского района и споры вокруг деления столицы на три муниципальных, а значит самостоятельных, района привлекают всё большее внимание к реформе местного самоуправления, которая малозаметно проходит в стране и Дагестане. В чём причина конфликтов между руководством республики и главами городов и районов? Улучшится ли ситуация в результате реформы?
Ловля рыбки
Восстановление управляемости в Дагестане было провозглашено главой республики Рамазаном Абдулатиповым как одно из главных достижений его первого года правления. И в первую очередь это касалось власти в городах и районах, где доминирующую роль стали играть главы соответствующих муниципальных образований (МО). 4 февраля 2014 года в пресс-центре ИТАР-ТАСС он сказал: «Если в начале 2013 г. один руководил Северным Дагестаном, второй – Кизляром, третий – Хасавюртом, то сегодня в Дагестане есть один руководитель».
Между тем, с одной стороны, согласно Конституции России, органы местного самоуправления (ОМС) не входят в систему органов государственной власти (ОГВ), а с другой – имеется множество нитей, связывающих федеральные, региональные и местные органы в решении вопросов жизнедеятельности населённых пунктов и развития территорий. Поэтому ОГВ и ОМС объединяют понятием «публичная власть». В соответствии с ФЗ от 6 октября 2003 года N131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», муниципальные образования были наделены правами и обязанностями по правовому регулированию и управлению местными делами. Число полномочий ОМС в законе колебалось от 32 до 39. При этом вмешательство государства было допустимо, если ОМС бездействует или нарушает Конституцию и законы как РФ, так и субъектов федерации. Из-за нечёткого разделения властных полномочий и пересечения интересов, как, впрочем, во многих странах, в России происходило перетягивание канатов между ОГВ и ОМС как на официальном правовом поле, так и в сфере неформальных отношений. Победа зависела от многих факторов, однако сложившаяся налоговая система, не обеспечивающая в должной мере собственными доходами муниципальные бюджеты, привела к тому, что дотации из региональных бюджетов стали инструментом, обеспечивающим преимущество ОГВ. Тем не менее в ряде регионов происходили конфликты, особенно между мэрами крупных городов и главами субъектов РФ.
В Дагестане усиление влияния ОГВ на глав ОМС (если не принуждение к подчинению) было осуществлено Абдулатиповым путём внедрения критериев оценки деятельности муниципальных органов, создания службы финансового контроля, активизации работы Счётной палаты, подписания соглашений ОМС с федеральными и республиканскими ОГВ по реализации приоритетного проекта развития республики «Обеление экономики» и, главное, критикой правоохранительных органов за попустительство финансовым нарушениям со стороны глав МО.
Желание руководить МО обосновывается необходимостью ускоренного развития территорий, но повышенный интерес к Махачкале и Дербентскому району увязывается многими наблюдателями с намерением передать в собственность или пользование своим людям лакомые куски муниципального имущества, земельных участков и природных ресурсов. В общем, ловля рыбки в мутной воде.
Реформа от Путина
По предложению президента РФ Владимира Путина, выраженного им в Послании Федеральному собранию, 27 мая 2014 года был принят ФЗ №136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 ФЗ ”Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ” и ФЗ ”Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”». Согласно ему многие вопросы, связанные с организацией местного самоуправления, теперь регулируются законами субъектов РФ. Так, если раньше вопрос об избрании главы МО (всенародно или депутатами) решали сами ОМС в уставе МО, то теперь его должен решать парламент региона. Кроме того, парламент получил право на создание в субъекте РФ двух новых видов МО: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. Это, как сообщил зампредседателя Госдумы РФ Сергей Неверов в «Российской газете» от 20 мая, сделано для крупных городов, где порой интересы жителей отдельных городских территорий недостаточно представлены в муниципалитете. «Районы в крупном городе могут стать самостоятельным муниципальным образованием и стать ближе к избирателям со своим бюджетом, главой, депутатами, полномочиями», – уточнил он.
Законом субъекта РФ должен быть также определён порядок формирования представительных органов муниципального района (в Дагестане – райсобрания) и городского округа с внутригородским делением (горсобрания) – прямым всенародным голосованием или ступенчато – из числа депутатов и глав городских и сельских поселений и, соответственно, внутригородских районов.
Регионы могут установить как широкий перечень полномочий МСУ, так и ограничить его минимальным объёмом (13 вопросов местного значения для сельского поселения), закреплённым федеральным законом. Чем богаче МО, тем больше полномочий может оно на себя взять, считают в Госдуме (39 своих плюс госполномочия). Полномочия можно передавать не только «вниз» – от ОГВ к ОМС, но и обратно, «вверх», а также между уровнями ОМС. Региональным властям ФЗ дал полгода на корректировку своего законодательства, что означает необходимость завершения процесса 27 ноября 2014 года.
Реформа от Абдулатипова
Как сообщал «ЧК», 16 сентября Народное собрание РД приняло закон «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов РД и избрания глав МО РД», который критики назвали законом об отмене выборов. В отличие от большинства регионов, в подписанном Абдулатиповым документе главы всех без исключения МО (сел, посёлков, районов и городов) теперь избираются депутатами соответствующего собрания из своего состава.
Избрание глав МО депутатами означает, что они одновременно становятся председателями собраний соответствующего уровня, а на должности глав администраций (сити-менеджеров) МО те же депутаты утверждают одну из кандидатур, предложенных конкурсной комиссией. Но состав комиссии на уровне городских округов наполовину формируется из представителей главы региона, а другую половину представляет местное Собрание депутатов. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе одна четвёртая членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, одна четвёртая – представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, а половина – высшим должностным лицом субъекта РФ. Тем самым кандидатами на должности глав администрации городов и районов могут стать только те, кто устроит главу республики. Учитывая его политический и финансово-экономический вес, это означает распространение вертикали власти главы РД до уровня городских округов и муниципальных районов, где сосредоточены основные рычаги власти и ресурсы территорий.
Райсобрания же теперь будут формироваться из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых собраниями поселений из своего состава в соответствии с нормами представительства, установленными пропорционально численности населения. Примечательно, что Неверов в «Российской газете» рекомендовал этот вариант применять в тех случаях, где есть условия для кооперации поселений, решения общих задач, а там, где в силу дефицита экономических ресурсов целесообразно сконцентрировать основные полномочия поселений в районе, использовать прямые всенародные выборы депутатов района.
Очевидно, что наши депутаты НС РД поступили наоборот. Тем не менее плюс в том, что в этом случае представители сёл будут более активно отстаивать на районном уровне интересы своих поселений и будет соблюдаться их баланс, а минус – в том, что в случае конфликта интересов будет труднее найти компромисс. Кстати, на уровне сельских поселений глава МО, избранный депутатами сельского собрания или на сельском сходе, становится и главой администрации и исполняет обязанности председателя представительного органа. То есть один в трёх лицах.
Махачкала – разделённая?
Судя по всему, руководство республики твёрдо решило преобразовать Махачкалу из городского округа в МО «Городской округ с внутригородским делением» с образованием трёх районов как внутригородских МО со своими имуществом, бюджетом и ОМС. И хотя внутригородским районам предложено заниматься лишь 13 вопросами местного значения, тем не менее формирование и исполнение бюджетов МО, владение, пользование и распоряжение имуществом, в которое входят и земельные участки, и коммунальные сети, не оставят равнодушными предприимчивых махачкалинцев, обусловит высокий уровень конкуренции за попадание в ОМС округа и районов.
Проект закона предполагает прямые всенародные выборы депутатов внутригородского районного собрания, а затем из их числа изберут депутатов городского собрания. Оно изберёт из своего состава главу города и предложит половину состава конкурсной комиссии по кандидатам на должность сити-менеджера. Вторую половину комиссии назначит глава РД. Комиссия предложит горсобранию кандидатуры, и, в случае утверждения одного из них большинством депутатов, сити-менеджер подписывает соответствующий контракт. Затем райсобрания предлагают по половине членов конкурсной комиссии внутригородских МО, а вторая половина формируется сити-менеджером города. Предложенные комиссиями кандидатуры должны быть утверждены депутатами внутригородских районов. Итого – город будет управляться 4 сити-менеджерами, встроенными в вертикаль госвласти.
Эксперты высказывают разные мнения по последствиям реформы, ссылаясь в основном на финансовую необеспеченность полномочий МО. Поэтому надо думать.
- 13 просмотров