[ Гражданский проект. Реформа школы ]

 

Альтернатива 

Дагестан приближается к новому политическому циклу. Казалось бы, наступает время для переосмысления старых проблем и выбора нового пути. Но особенности российской «суверенной демократии» таковы, что выбор будет сделан без нас. Поэтому, если не будет борьбы идей и программ, обществу никто не предложит выбрать модель будущего и план действий, в которые оно поверит.

Вместо этого нас так старательно убеждают в том, что «мы хорошо живём и динамично развиваемся», что невольно начинаешь сомневаться в адекватности собственного мировосприятия. Однако чтение кулинарной книги не тождественно полноценному питанию и повторением слова «халва» не накормишь страждущих. Как заталкивание мусора под ковёр не решает проблему чистоты в жилище, так и игнорирование проблем не означает их отсутствие. В Дагестане, к сожалению, проблемы накапливаются количественно и усугубляются качественно. И пока нет адекватного понимания того, как их решать.

 Когда существующее у власти видение будущего не удовлетворяет граждан, то общество вправе предлагать собственную альтернативу. Гражданские проекты – это альтернатива тому чиновничье-формальному пониманию будущего республики, которое нам предлагают под обёрткой «Стратегия развития Дагестана».

 

Шесть проблем

Проблема № 1: существующая в республике система образования не позволяет обеспечить качество человеческого капитала, необходимое для возникновения инновационной экономики.

Зачем нам нужна инновационная экономика?

Дагестанцы хотят жить хорошо. Азиатский вариант хорошей жизни – «миска риса и циновка» – никого не устраивает. Мы хотим потреблять на уровне жителей европейских государств. Но ни одна из отраслей экономики Дагестана не в состоянии обеспечить нам требуемый уровень жизни.

Дагестан – это социальный банкрот. Даже если мы победим теневую экономику, то всё равно не сможем за счёт своих налогов выплачивать пенсии, содержать образование и здравоохранение.

Нефть, газ, туризм, транспортный коридор, прочие направления и отрасли, которые в обывательском сознании считаются «локомотивами экономики», способны обеспечить нормальную жизнь лишь для нескольких тысяч или десятков тысяч человек. А нас – два с половиной миллиона.

Единственное реальное богатство Дагестана – это люди. Однако качество их человеческого капитала не позволяет обеспечить нужный уровень производительности и благосостояния. Поэтому истоки наших проблем находятся в сфере образования, там же – ключи к их решению.

Проблема № 2: кризис образования является системным.

В Дагестане завершается распад системы образования, функционировавшей в советский период. Она исчезнет окончательно, как только уйдут на пенсию последние педагоги советской эпохи. На смену ей пришла система «псевдообразования», которая нацелена не на знания и профессионализм, а на торговлю «индульгенциями от образования» – дипломами, аттестатами и оценками, не отражающими реальный уровень качества знаний и квалификации. Эта система охватила все ступени образования от детского сада до университетов. Она не может быть изменена за счёт постепенного улучшения и половинчатых мер. Системный кризис требует системных решений.

 Проблема № 3: в школьном образовании делается ставка на технологии позапрошлого века. Технологии образования, основанные на способе личной передачи информации от учителя к ученику, или очень дорого обходятся, или ориентированы на «дешёвый» труд педагогов с низкой квалификацией. Невозможно одновременно обеспечить дешёвое и качественное образование.

Проблема № 4: кризис образования привёл к деформации целей и стимулов сторон, участвующих в процессе. У учащихся нет стимулов для учёбы, так как они не видят взаимосвязи между уровнем своей компетенции и уровнем жизни в будущем. У учителя нет стимулов для качественной работы и профессионального роста, так как государство не в состоянии обеспечить адекватный уровень оплаты труда. Большинство учителей пытаются компенсировать низкую зарплату за счёт псевдорепетиторства и поборов с родителей.

Проблема № 5: внедрение в систему образования Единого государственного экзамена (ЕГЭ) меняет сложившуюся в образовании расстановку сил. Возможности учителя по фальсификации оценки уровня знаний своих учеников существенно сужаются, а роль школьного аттестата как цели образования нивелируется, так как на поступление в вуз он уже не влияет.

 Проблема № 6: в условиях экономического кризиса и снижения бюджетных доходов становится невозможно решать проблемы качества образования за счёт дополнительного бюджетного финансирования. В этом году даже для небольшого увеличения зарплаты учителей пришлось урезать другие статьи расходов.

 

Суть изменений

Модернизация затрагивает II и III ступени общего образования (5–11 класс), системы начального профессионального образования, спорта и творчества.

В основе модернизации лежит идея разделения образования на центры образования (где учащийся получает знания и профессиональные компетенции) и центры компетенций (где учащийся может сдать экзамен и получить документ, подтверждающий качество его подготовки и являющийся основанием для получения государственной образовательной субсидии).

Таким образом, действует принцип: обучение – где угодно и как угодно, а экзамен – в определённых лицензированных платных центрах (существующих в конкурентной среде).

Первым шагом по модернизации является отделение на II и III ступенях процесса получения знаний от системы контроля качества знаний (школа без текущих и итоговых оценок).

Вторым шагом является отказ от обязательной локализации учащихся в школе, к которой они прикреплены (на II и III ступенях). Это означает значительное сокращение количества обязательных для посещения занятий. 

Третьим шагом является изменение системы финансирования образования, предусматривающее его частичную «монетизацию», когда учащийся самостоятельно распределяет полученную государственную субсидию между предметами и преподавателями.

 

Иная школа

Во что должна превратиться школа в результате модернизации?

Школа должна стать автономной некоммерческой организацией, арендующей имущество для выполнения уставных целей, работать на основе лицензии и договоров администрации школы с муниципалитетом и Министерством образования РД.

Директор школы выбирается на основе конкурса и становится, прежде всего, наёмным менеджером-организатором. Он получает большую свободу в определении штатного расписания школы, найме персонала, распределении получаемого финансирования. Его главной задачей становится предоставление образовательных услуг в объёмах и качестве, установленных договором. 

Изменения почти не коснутся начальной школы (I ступень).

После окончания начальной школы учащиеся выбирают школу, за которой они будут закреплены. Закрепление за школой является одним из условий получения спортивных и творческих субсидий, что в некоторой степени решает проблему нежелания некоторых дагестанских родителей отдавать детей в светскую школу.

В классах II и III ступеней не проводятся занятия по предметам ЕГЭ. Школа может оказывать эти услуги на общих основаниях в обмен на предметные образовательные сертификаты, однако в существующих условиях налогообложения такая деятельность будет экономически невыгодной (индивидуальный предприниматель будет платить налогов почти на 30 % меньше, чем организация).

За каждым классом закрепляется педагог-психолог (классный руководитель), который занимается воспитательным процессом и оказывает помощь в организации учебного процесса по факультативным курсам и сдаче Единого республиканского экзамена (ЕРЭ). Премия классного руководителя напрямую должна зависеть от того, насколько успешно ученики его класса сдали ЕРЭ и ЕГЭ. Поскольку в новой системе один педагог-психолог может вести 2–3 класса, то его премия может быть весьма существенной. 

Предлагаемая схема финансирования школы показана на рисунке 1.

 

Гранты для школы

В настоящее время ЕГЭ можно сдать по следующим предметам – русский язык, математика, литература, физика, химия, биология, география, история, обществознание, иностранный язык (4 предмета), информатика и ИКТ.

Подготовка по этим предметам должна финансироваться через субсидии школьникам, поэтому абсолютное большинство школ не будет проводить занятий по этим дисциплинам. Об исключениях скажем ниже.

Что останется? В 5–11 классах школы будут проводиться факультативные курсы, обязательные для посещения. Количество этих курсов у каждой школы может быть разным, в зависимости от квалификации педагогов и их способности получить грантовое финансирование.

Это могут быть гранты местных властей (родной язык и т. д.), республиканские гранты (история, литература и культура Дагестана, астрономия, искусствоведение, изобразительное искусство, мировая художественная культура, культурология, ОБЖ, психология, религиоведение, экология, логика, риторика, эстетика, экономика, юриспруденция и т. д.).

Наиболее оптимальной будет зачётная система оценки знаний по грантовым предметам, которая и должна отражаться в школьном аттестате наряду с результатами ЕРЭ и ЕГЭ.

Гранты местных властей предоставляются муниципалитетами школам, расположенным на их территории, доказавшим в ходе отборочного конкурса свою способность оказывать образовательные услуги по заявленным предметам. Предлагается не вводить дополнительных ограничений по перечню предметов (это могут быть предметы ЕГЭ) и форме внутреннего контроля знаний по данным предметам.

Для того чтобы связать доходную часть местных бюджетов с объёмом социальных обязательств, предлагается внести изменения в бюджетную систему РД, предусмотрев ограничение объёма субсидий на финансирование образовательных грантов. Например, это может быть эквивалент суммы сбора налога на имущество физических лиц по данному муниципалитету за предшествующий год. Тогда все заявления граждан о необходимости дополнительных образовательных курсов можно увязать с их собственной налоговой дисциплиной и ставками налога на их имущество.

Республиканские гранты предоставляются победителям конкурсов Министерством образования РД. В ходе конкурса преподаватель представляет программу курса, график проведения занятий, доказывает соответствие курса государственному образовательному стандарту, высокий уровень собственной квалификации, а школа демонстрирует возможность организационного и материально-технического обеспечения занятий (в том числе список учащихся, изъявивших желание прослушать данный курс).

Допускается совместное финансирование проведения образовательных курсов за счёт грантов местных властей и республиканских грантов.

Грантодатель осуществляет контроль за периодичностью проведения занятий, посещаемостью и целевым использованием финансирования.

Данная система приведёт к возникновению конкуренции между школами. Родители смогут выбирать школу с нужным им набором факультативов.   

 

Центры компетенций

Центры компетенций представляют собой автономные некоммерческие организации, лицензируемые Министерством образования РД. Лицензия должна быть платная и достаточно дорогая, изначально (в первый год) приобретается за счёт уставного фонда учредителей, в последующие годы её стоимость погашается экзаменационными сертификатами. Генеральная лицензия позволяет проводить ЕРЭ по всем предметам по всем годам обучения. Предметная лицензия позволяет проводить ЕРЭ по одному предмету по всем годам обучения. Лицензия может быть отозвана в случае, если будут доказаны фальсификация результатов экзаменов и преступный сговор сотрудников центра с экзаменуемыми.

Предлагается открытие центров компетенций в трёх зонах республики (центр – Махачкала, Буйнакск, Каспийск, юг – Избербаш и Дербент, север – Хасавюрт и Кизляр). Центры компетенций должны функционировать в конкурентной среде, их количество должно быть более 30.

Будет полезно создать электронный экзаменационный портал в сети интернет, на котором учащийся сможет зарегистрироваться и бесплатно сдать пробную версию ЕРЭ (которая не является основанием для выдачи субсидий).

 

ЕРЭ

Нужно разделять образование и единый экзамен. Образование каждый получает для себя. Единый экзамен сдают для того, чтобы получить государственную образовательную субсидию (в настоящее время – в виде бюджетного места в вузе). Государство гарантирует гражданам равные права на доступ к образованию, но мы почему-то «приговариваем» детей отбывать 11 лет в школе, заставляя их изучать десятки ненужных предметов.

Основой принятия решений о государственном субсидировании образования школьника являются результаты, показанные им при сдаче Единого республиканского экзамена (ЕРЭ).

ЕРЭ проводится центрами компетенций на платной основе в период с 1 сентября по 30 апреля. ЕРЭ сдаётся учащимися 5–10 классов и представляет собой набор заданий ЕГЭ прошлых лет, сформированных по годам школьной программы. Если ученик не сдавал ЕРЭ по какому-либо предмету за какой-то год, то в базу вопросов для него включаются вопросы предшествующих лет. Для учеников, сдавших ЕРЭ по программе за несколько лет, объём субсидий не меняется.

Министерство образования создаёт и ведёт базу данных по каждому ученику (где учитывается школа, данные ЕРЭ, оценки), сравнивает результаты ЕРЭ с результатами ЕГЭ, проводит оценку эффективности (добросовестности) центров компетенций и школ. Результаты ЕРЭ заносятся в единую базу данных и доступны всем зарегистрированным пользователям сети интернет.

ЕРЭ можно сдавать в центре компетенций по выбору ученика неограниченное количество раз. Стоимость ЕРЭ оплачивается экзаменационными предметными сертификатами (независимо от предмета) или деньгами. Объём рынка ЕРЭ оценивается от 1 до 2,4 млрд рублей в год.

 

Сертификаты

ЕРЭ служит основой для получения учащимися II и III ступени государственной субсидии, компенсирующей затраты на получение образования. Эти субсидии имеют форму сертификатов и стипендии. Сертификаты выступают некой формой бюджетной заявки. Предлагается введение четырёх сертификатов:

Предметный образовательный сертификат – компенсация затрат на обучение и услуг репетиторов. Он выдаётся на определённую сумму и служит основанием для определения суммы акта об оказании образовательных услуг между педагогом и Министерством образования.

Предметный экзаменационный сертификат – компенсация затрат на сдачу ЕРЭ. Он не имеет номинала и даёт право на сдачу ЕРЭ один раз по одному предмету.

Спортивный сертификат – компенсация затрат на услуги преподавателей спортивных секций.

Творческий сертификат – компенсация затрат на услуги преподавателей музыки, искусств, технического творчества, кружков юных натуралистов, танцевальных и сценических коллективов и т. д. 

Образовательный, спортивный и творческий сертификаты имеют номинал (например, 500 и 1000 рублей). Срок обращения сертификатов – 12 месяцев с даты выдачи.

Творческий и спортивный сертификаты получают на основании заявления учащегося II ступени через школу. Сумма выдаваемых на одного учащегося творческого и спортивного сертификатов фиксированная, определяется ежегодно Министерствами образования, культуры и спорта. Учащийся может обменять сертификаты одного вида (творческий или спортивный) на другой того же номинала. Для учащихся III ступени, проявивших выдающиеся успехи в спорте (спортивный разряд) или творчестве (лауреаты конкурсов), денежный эквивалент творческого и спортивного сертификатов может выдаваться в виде стипендий по отдельным программам.

Все сертификаты именные, также имеют номер, занесённый в базу данных, доступную на сайте Министерства образования РД. После того как Центр компетенций или преподаватель принимают сертификат, они должны сделать отметку на сайте, чтобы было видно, когда и кем учтён данный сертификат.

Сертификаты получают учащиеся 6–11 классов по результатам прошлогодних ЕРЭ. Учащиеся 5 класса получают предметные сертификаты по результатам учёбы в начальной школе (все ученики, получившие положительные итоговые оценки по схожим с предметами ЕГЭ предметам начальной школы, получают образовательные сертификаты на базовую сумму по этим предметам и экзаменационные сертификаты на все предметы ЕРЭ 5 класса).

Сдав ЕРЭ на «удовлетворительно», ученик получает один экзаменационный сертификат и образовательные сертификаты на базовую сумму, на «хорошо» – двойную базовую сумму, на «отлично» – двойную базовую сумму и денежную стипендию.

Заявки на выдачу сертификатов принимаются от учащихся до конца 2-го квартала года, предшествующего бюджетному (основанием служат результаты ЕРЭ и заявки школ по спортивным и творческим сертификатам). Базовая сумма сертификатов определяется исходя из количества поданных заявок

В школах республики учится 407 тысяч человек, работает 78,3 тысячи человек (125,3 тысячи штатных единиц); годовой объём финансирования общего образования составляет более 10 млрд рублей (на одного учащегося – от 21 до 30 тысяч рублей). Исходя из существующего объёма финансирования, стоимость базовой суммы образовательных сертификатов и стипендии на 2009 год могла бы быть установлена на уровне 2–3,5 тысячи рублей по каждому из предметов ЕРЭ в год. Базовая сумма и размер стипендии могут быть едиными для всех классов или дифференцироваными для каждого предмета или года обучения. Это даёт возможность влиять на процесс образования, стимулируя изучение каких-либо предметов или программы той или иной ступени.

 

Центры образования

Центрами образования могут быть сами учащиеся. В этом случае они ориентируются на использование учебников, видеобиблиотек «Уроков лучших учителей Дагестана» (на DVD-дисках), центра поддержки школьного образования (который может быть создан в виде единого республиканского центра по принципу службы технической поддержки и работать по каналам мобильной связи). Центрами образования могут быть также педагоги-предметники.

Ученик может заниматься самообразованием, не используя предметные сертификаты, или заниматься у педагога, оплачивая репетиторские услуги деньгами или образовательными сертификатами.

Оказание образовательных услуг за наличный расчёт производится обычным порядком, предусмотренным для образовательной и репетиторской деятельности. Для того чтобы иметь возможность конвертировать сертификаты в реальные деньги, педагог должен иметь лицензию и заключить договор об оказании услуг с Министерством образования РД. Лицензия должна быть платная (недорогая, несколько тысяч рублей в год) и обновляться ежегодно. Для её получения педагог должен иметь профильное образование или сдать квалификационный экзамен. Лицензия служит основанием для заключения договора и оплаты (погашения) образовательных сертификатов. Педагог должен быть зарегистрирован в налоговой службе как индивидуальный предприниматель, иметь соответствующий патент. Аналогичный порядок должен действовать и для организаций. Сертификаты принимаются и оплачиваются ежеквартально. Все сертификаты именные, передаются педагогу на основе договора педагога с родителями как представителями ученика.

При действующей цене услуг дагестанских репетиторов – в среднем 200–500 рублей за час – субсидируют услуги преподавателя 4–18 часов по предмету (базовая сумма) и 12–54 (часов для отличников). Однако в новой системе педагоги могут работать с группами и снижать стоимость занятий до уровня 50–100 рублей в час с ученика. В этой системе ежемесячный доход востребованного учителя (при нагрузке 40 часов в неделю) может составлять 100–200 тысяч рублей.

Педагог-репетитор проводит занятия в собственных или арендуемых помещениях. В результате возникнет рынок услуг аренды аудиторий. Сокращение занятий по предметам позволит снизить загруженность имеющихся школ (например, при организации учебного процесса по схеме: 2 дня – в школе, 4 дня – вне школы – нагрузка на аудиторный фонд школ снизится в 2–3 раза). Это позволит сократить материальные затраты и отказаться от масштабного строительства новых объектов. Наряду со школами будут возникать негосударственные центры, предоставляющие свой аудиторный фонд для занятий репетиторам. Государство снимет с себя функцию строительства школ, постепенно передавая эту функцию частному капиталу.

Необходимо стимулировать получение учащимися 8–11 классов начального профессионального образования. Для этого можно предусмотреть аналогичную систему с выдачей профессиональных образовательных сертификатов (за счёт средств системы занятости населения, предусмотренных для подготовки безработных) и проведением квалификационных экзаменов с присвоением разрядов специальностей.

 

Прецедент

Позитивный опыт подобной модернизации накоплен в Пермском крае. Там в 2008–2009 годах проходит реализация проекта «Школьный спортивный сертификат», где в нескольких районах края «монетизировали» урок физкультуры. В предлагаемом проекте по этой системе планируется выдавать спортивные и творческие сертификаты. В настоящее время этот опыт готовится к внедрению в Нижнем Новгороде, Саратове, Челябинске.

 

Сроки

Предполагаемые сроки проведения в республике модернизации системы образования – 2011–2016 гг., при условии принятия решения в начале 2010 года.

Предлагается ввести новый порядок одновременно для учащихся 5 и 9 классов, сохраняя прежний порядок для учащихся других классов. В течение 5 лет произойдёт постепенное замещение моделей образование, а также сокращение численности преподавательского состава. 

 

Результат 

Кто выиграет и кто проиграет от модернизации?

Выиграют учащиеся, так как возрастут их знания, повысится эффективность подготовки, возрастёт конкурентоспособность учителей. Результаты ЕГЭ будут значительно лучше, так как школьник к 11 классу может сдать полсотни подобных экзаменов. Новая система образования приучает школьника к самообразованию, планированию собственного образования, показывает взаимосвязь образования и высокого уровня жизни. 

Выиграют хорошие учителя: их доходы вырастут в 5–15 раз. Это сделает профессию учителя престижной и высокооплачиваемой, создаст стимулы для повышения квалификации педагогов.

Выиграет государство, так как удастся сделать сферу образования более управляемой, превратив её из затратной социальной сферы в производительную отрасль.

Проиграют учителя с низкой квалификацией, псевдорепетиторы, школьные чиновники, ориентированные на коррупционный доход. Десятки тысяч «учителей» будут вынуждены искать другую работу.