Дагестан занял второе место по количеству взяточников среди регионов России. Потому что республиканские коррупционеры дали взятку, чтобы не оказаться на первом. Анекдот На последней коллегии МВД РФ с участием Владимира Путина были подняты два приоритетных для этого ведомства вопроса: борьба с терроризмом и борьба с коррупцией. С первым явлением государство борется куда активней и эффективней, чем со вторым.
Складывается ощущение, что государственный аппарат нарочно акцентирует внимание населения на террористической угрозе, прикрывая тем самым неактивную борьбу с коррупцией.
С середины девяностых идут споры вокруг принятия закона о противодействии коррупции. В ельцинский период принятие такого закона было невозможно в силу того, что в стране существовала налаженная система, при которой государственные должности продавались, как ёлки перед Новым годом. В таких условиях принятие антикоррупционного законодательства выглядело бы кощунством. Хотя предвыборные программы практически всех политических партий и тогда и сейчас содержали декларации о намерениях вести непримиримую борьбу с этим злом.
С приходом к власти Путина торговля должностями перестала быть основным источником доходов для кремлёвской верхушки: появились более прибыльные варианты, такие как продажа газа, нефти, оружия. Поэтому если с должности кого-то и снимали со скандалом, то это, скорей всего, был человек, либо не захотевший делиться, либо решивший пойти против системы.
Вспышка активности борьбы с коррупционерами произошла непосредственно перед декабрьскими выборами в Государственную Думу. Были сняты с должностей около полутора десятка мэров и их заместителей, в отношении некоторых из них возбуждены уголовные дела. Это в основном те из градоначальников, которые вызывали сомнения в том, что они смогут обеспечить для партии «Единая Россия» положительный результат выборов. Ну а снятие с должности аудитора Счётной палаты и заместителя министра финансов были просто отличными PR-ходами для Владимира Путина как первого номера в списке партии власти и просто как для президента РФ.
Системная ошибка
В Дагестане должности вроде бы перестали продаваться. По крайней мере, люди, которые были назначены за последнее время на высокие посты, явно не обладали достаточным финансовым состоянием для покупки своего места работы. Крупномасштабной добычи нефти и газа в регионе тоже нет, и в этом смысле у президента республики Муху Алиева больше предпосылок для ведения антикоррупционой политики. Президент сделал ставку на замену людей. Он сменил практически всех, кого смог. Но система продолжает работать в том же направлении. Она, может быть, немного затормозит, пока будет «переваривать» заменённые элементы, но потом снова заработает с неменьшей силой. Очередной попыткой реализации антикоррупционной политики президента можно назвать принятие на последней сессии Народного Собрания РД в первом чтении Закона «О противодействии коррупции». Закон, в принципе, нужный. Если проводить аналогию с борьбой всё с тем же терроризмом, то там был принят ряд законодательных актов, которые не полностью, но всё же расписали регламент работы правоохранительных органов в этом направлении. Но в случае с коррупцией менять сформировавшуюся нездоровую систему путём наслоения на неё всё новых и новых звеньев в виде законов – неэффективно. Они постепенно вольются в уже сложившийся более мощный и всепоглощающий организм. Для того чтобы начать борьбу с чем-либо, нужно знать корень проблемы, иначе вся она (борьба) превратится в ситуацию, когда на месте одной срубленной головы дракона вырастают две новые.
В своём первом Послании Народному Собранию Муху Алиев сказал одну очень верную фразу, которую парламентарии, а также представители исполнительной власти, скорей всего, пропустили мимо ушей или посчитали дежурной. Вот выдержка из того Ппослания: «Первейшей задачей в настоящий момент является формирование такой системы власти, при которой будет обеспечиваться её максимальная прозрачность, доступность населению, профессиональный и всем понятный подбор кадров, возможность влияния институтов гражданского общества на принятие решений органами власти». Обратите внимание: он не сказал о корректировке действующей системы, потому что, по сути, дееспособной и прозрачной системы не было. Самая многочисленная ветвь власти – исполнительная. Органы в ней есть, а системы – нет. Вернее, есть, но своя, неформальная система взаимовыгодных отношений. Нет чёткого понимания и исполнения государственных функций. Многие функции дублируются различными подразделениями исполнительных органов, причём даже так они не исполняются в полном объёме. По расчётам контрольно-финансового управления президента РД, порядка 40 % функций республиканских органов исполнительной власти – дублирующие или излишние.
В рамках проведения административной реформы президентом была даже организована специальная комиссия (по проведению административной реформы в РД), которая должна была разработать комплекс мер по оптимизации деятельности органов исполнительной власти. По нашей информации, даже подготовлен проект закона «О системе органов власти в РД», но всё ещё не подписан президентом. Чтобы объяснить, что такое система органов государственной исполнительной власти, обратимся к конкретным ситуациям. Во времена Магомедали Магомедова едва ли не добрая половина министерств создавались потому, что надо было найти приличную работу «национальному лидеру». Сказать ровно то же самое про времена Муху Алиева, может быть, и сложно, но развитость государства характеризуется, помимо прочего, и тем, что личностный фактор его главы сводится к минимуму. Система же должна содержать следующие элементы:
сортировка органов исполнительной власти (министерства, агентства, комитеты, департаменты); их функциональное предназначение (контроль, надзор, методологическое обеспечение и регулирование); иерархическая соотнесённость и взаимодействие друг с другом.
Это как в США, которые при своей системе власти могут себе позволить дурака-президента. Хотя, конечно, появление за время правления Алиева уже трёх новых министерств без законодательного установления системы органов власти в РД выглядит как-то странновато, и аналогии с МММ всё же напрашиваются.
Как это работает?
Едва ли не самым лакомым куском для коррупционера является бюджет. Расходная часть бюджета Дагестана формируется с учётом всех запланированных республиканских трат в будущем году. Та или иная заложенная в бюджет статья – это хлеб чиновника, для ведомства которого она предназначена. Основная работа по формированию бюджета лежит на Министерстве финансов РД. Теперь понятно, почему должность министра финансов РД считалась одной из самых дорогих в период Госсовета?
Кажущиеся «одногодками» строки бюджета могут кочевать из года в год по страницам главного финансового документа республики. Ведь бюджет написан таким языком, который понятен только тем, кто его создал. Да ещё, наверно, членам комитета по бюджету НС РД, а может, даже лишь его председателю Сергею Пинхасову. Например, озвученный в позапрошлом номере «ЧК» факт о том, что Минфин в течение четырёх лет кряду заключает контракт с некой фирмой на работы по автоматизации бюджетных учреждений республики, нашёл своё продолжение. По представленным нам расчётам одной из московских фирм, оказывающих подобные услуги, эта затея могла бы обойтись республике в 100 млн руб. и за гораздо более сжатые сроки. Но нет, Минфин спешить не любит – и программу по автоматизации бюджетных учреждений республики закладывает в бюджет вот уже четвёртый год подряд, а 600 млн, кажется, ещё не предел!
Другой вид статей, которые могут перетекать из бюджета в бюджет, – это строительство. Как правило, сроки строительства продлеваются ввиду недостаточного финансирования и удорожания строительных материалов. Поэтому бюджетные стройки идут годами, а аналогичные частные стройки завершаются в минимальные сроки. Фактически ревизию бюджета для недопущения подобных фактов должна осуществлять Счётная палата РД. Может быть, именно поэтому Муху Алиеву потребовалось сменить её руководителя для обеспечения прозрачности бюджета.
Другая беда в том, что у депутатов дагестанского парламента очень низкий уровень юридической грамотности, если не сказать, что её вообще у них нет. Поэтому, когда на их рассмотрение предлагается какой-либо законопроект, финансирование которого также ложится на бюджет, они практически всегда без вопросов голосуют за его принятие. Сами же депутаты в силу вышеуказанной причины не в состоянии разрабатывать законопроекты. К тому же они оторваны от жизни и заняты каждый своим бизнесом, депутатами они становятся один раз в месяц на сессии.
Будучи гражданами страны, которая заявляет о себе как о буржуазно-демократической, мы должны признать право на существование такого неизбежного явления, как лоббизм. В США, например, существует закон, регулирующий отношения в этой сфере. Признавая, что грань между лоббизмом и коррупцией весьма тонкая, а лоббизм неизбежен, американцы, таким образом, пытаются, во-первых, придать публичность этим отношениям, во-вторых, ограничивать его рамками закона. Здесь необходимо подчеркнуть, что лоббизм уместен именно в парламенте как наиболее публичном органе власти. Как раз в парламенте принимаются законы, а законы, прошедшие дикуссионную обработку депутатов, становятся результатом общественного консенсуса. Если же из американской публичной политики вернуться к деятельности нашего Народного Собрания, то, к великому сожалению, оно «не место для дискуссий».
Законодательная функция республиканского парламента, так же, впрочем, как и российского, атрофирована. Во многом это обусловлено тем, что в парламенте депутаты не представляют интересы конкретных групп населения (рабочие, предприниматели, работники бюджетной сферы), они представляют только самих себя и беспрекословно подчиняются президенту РД.
И этим успешно пользуются те, кто может выступать с законодательной инициативой. Её центр сместился в сторону правительства РД. Это высший исполнительный орган, полномочия которого закреплены Конституцией РД, в отличие от управлений Президента РД. Если оценивать лоббистские возможности на уровне исполнительной ветви власти, то, несомненно, правительство с его профильными комитетами (те, что организационно подчинены администрации президента и правительства) здесь лидирует. Надо принимать во внимание тот факт, что неформальные взаимоотношения именно в этом звене исполнительной власти образуют крепкую спайку. Правительственные комитеты, по сути, являются неким буфером между заинтересованными лицами (лобби) и правительством. Министры приходят и уходят, а руководители комитетов остаются, играя роль теневого кабинета. Назначение новых людей в кабинет министров при таком раскладе не означает ровным счётом ничего. Назначили, к примеру, зампредом Ризвана Газимагомедова. Наделили ответственностью, как специалиста, курировать определённую сферу. Чтобы выполнить задачу, нужна команда, которую вице-премьер подбирает под конкретные задачи. Когда-то, в середине 1990-х, у каждого вице-премьера был свой секретариат, то есть своя команда специалистов. Потом от этого отказались. Центр аппаратной работы сместился в сторону начальников правительственных комитетов. Поэтому руководители этих комитетов становятся едва ли не самостоятельными политическими фигурами, способными «решать» довольно широкий круг специфических вопросов.
Если есть ответственность, должна быть и свобода манёвра. Не тут-то было – министры приходят и уходят, а система работает. Даже уволить или принять на работу людей зампред не может без ведома главы администрации президента и правительства.
Поэтому должность главы администрации президента и правительства становится политической. А при сочетании с личными качествами человека, занимающего её, на ней замкнётся лоббистский потенциал исполнительной ветви власти. На федеральном уровне такой статус посту придал Владислав Сурков, на республиканском – Гамид Шихахмедов. Кстати, сменивший его на этом посту Рамазан Алиев в силу личных качеств может придать должности ещё больший политический вес.
С введением президентского поста появились два конкурентных уровня принятия решений: президентский и правительственный. Естественно, вновь созданные управления президента, не наделённые никакими конституционными полномочиями, но призванные обеспечивать деятельность президента, нередко уступают во влиянии тем же структурам правительства, за которыми стоят интересы влиятельных лобби. Президентские управления – очень молодые институты в структуре власти и поэтому ещё не заняли в ней свою нишу. Однако они не так коррумпированы, как те же правительственные комитеты. Так, в принципе, как и новые министерства, руководители которых, наверно, и сами не знают, чем они должны заниматься и с какими органами взаимодействовать. Вся эта неопределённость и непрозрачность является питательной средой для деятельности старых и рождения новых коррупционеров.
Сегодня нам всем нужно признать, что та система власти, которая досталась в наследство Муху Алиеву, создавалась ворами для того, чтобы воровать! Перенаправлять или менять её по частям не получится – она всё равно будет доминировать. Чтобы политика, задуманная президентом, начала приносить плоды, нужны не только новые люди, но и система органов власти.
- 1 просмотр