Первый президент Дагестана обратился в апреле этого года к Народному Собранию РД с посланием, в котором определил приоритеты развития республики на ближайшую перспективу и нацелил депутатов на упорную законотворческую работу для вывода республики из состояния стагнации. Но соответствует ли парламент Республики Дагестан уровню тех требований, которые ставятся временем, и способен ли он решить поставленные перед ним задачи? В период наступления нового этапа парламентских преобразований в республике попытаемся ответить на эти вопросы.
Плюсы и минусы НС РД
Для ответа на вопрос о дееспособности НС РД следует рассмотреть все преимущества и недостатки порядка формирования, состава и деятельности парламента Дагестана. Новой Конституцией РД предусмотрен довольно широкий круг вопросов, отнесённых к ведению Народного Собрания (парламента) РД, который, впрочем, практически не отличается от Конституции РД 1994 года. Естественно, создаётся впечатление, что парламенту Дагестана вполне по силам решить поставленные перед ним проблемы. На самом деле компетенция представительного органа власти для эффективной законотворческой деятельности должна выходить за пределы разработки и принятия нормативных актов. Однозначно должен присутствовать механизм контроля за правоприменительной практикой, т. е. за реализацией принятых законов. Это позволит своевременно вносить коррективы в уже принятые нормативные акты. Данные положения декларируются в Конституции Дагестана 2004 года. Однако как они реализуются на практике – большой вопрос. Тем не менее, наличие такого положения в Основном законе республики уже является позитивным фактором.
Дагестан является многонациональной республикой, и здесь сложнее, чем в каком бы то ни было другом субъекте Федерации, отразить интересы каждого народа, проживающего на его территории. В связи с этим можно сказать, что порядок формирования состава (с учётом национального фактора) нашего представительного органа власти является вполне оправданным, поскольку избрание происходит по одномандатным избирательным округам, совпадающим в основном с ареалом проживания того или иного народа.
Наличие в Законе «О выборах депутатов Народного Собрания РД» 1998 г. понятия «женский избирательный округ», конечно, похвально и свидетельствует о стремлении обеспечить права женщин, но в то же время он как бы лимитирует количество женщин в парламенте (остальные, стало быть, являются мужскими избирательными округами априори). И вообще, такая норма противоречит Конституции (и российской, и дагестанской) в плане равенства прав граждан независимо от пола и т. д.
Большой объём полномочий, переданных Конституцией парламенту Дагестана, ещё не свидетельствует о возможности их применения на практике. Удивительно, но в условиях высокой степени криминализации общества с 1994 года не было ни одного (!) случая инициирования Народным Собранием РД расследования по сколь-нибудь серьёзным вопросам, связанным с порядком распоряжения и управления собственностью Республики Дагестан. А ведь за это время многие важные промышленные объекты республики были разворованы и приобретены частными околокриминальными структурами практически за бесценок. При этом НС РД вправе требовать предоставления отчётности по интересующим вопросам хозяйственной жизни республики и от Правительства, и от Счётной палаты РД. Правда, как у нас реализуются социально-экономические программы, большая часть граждан имела «удовольствие» почувствовать на себе.
Коллегиальность парламента предполагает солидарную ответственность всех его членов за работу, выполненную за установленные 4 года. Однако она же и приводит к знакомому принципу: «Виноваты все – не виноват никто», поскольку нормы, регулирующие внутреннюю деятельность НС РД, не отличаются законченностью и определённостью. Так, например, в Законе РД «О комитетах Народного Собрания Республики Дагестан» 1995г., действующем до сих пор, нет конкретики по вопросам об ответственности депутатов за принятые решения, о порядке преодоления разногласий в процессе обсуждения конкретных вопросов на совместных заседаниях комиссий. А между тем, от того, насколько чётко расписан порядок работы, организации комитетов и т. д. в Народном Собрании, зависит его эффективность. Так, например, Законодательное Собрание Краснодарского края имеет постоянную структуру комитетов, аппарат, за которыми закреплены строго определённые функции.
Кроме того, очевидно, что имеющееся на сегодняшний день количество депутатов (более 120 человек для республики, население которой, по официальным данным, не превышает 2700 тыс. человек) является избыточным. И ложится дополнительным грузом на республиканский бюджет, поскольку примерные расходы на содержание одного депутата составляют 600 тыс. рублей в год.
Официально закреплён возраст, с которого гражданин вправе быть избран в НС РД, – 21 год, т. е. гипотетически наш парламент может быть укомплектован молодыми людьми в возрасте до 25 лет. Возможно, лет 50 тому назад люди в таком возрасте обладали необходимыми морально-психологическими качествами, данными для занятия столь ответственной должности. Но только не сегодня. Для подавляющего числа людей в возрасте до 25 лет сейчас важна только внешняя атрибутика: пропуск на лобовом стекле автомобиля, «корочка» депутата, которые (можно сказать уверенно) будут использоваться исключительно для бравады. Таким образом, логично было бы пересмотреть данную норму в сторону увеличения «проходного возраста» хотя бы до 25 лет. Направления реформы
В общих чертах указанный выше Закон «О выборах депутатов Народного Собрания РД» дублирует аналогичный Федеральный Закон «О выборах депутатов Государственной Думы РФ» от 21 июня 1995г., однако с момента его принятия прошло много времени. Федеральный закон претерпел ряд изменений, последняя редакция его была принята 22 апреля 2005 г. Новая политика Правительства России, направленная на усиление вертикали власти и упорядочение законодательства, внесла изменения и в методы формирования парламента: имеется в виду тот факт, что теперь в ГД РФ граждане могут проходить только по партийным спискам. Этим, по мысли разработчиков новой политики, будет поставлен надёжный щит от попадания случайных людей в представительные органы власти. Здесь важно подчеркнуть, что подразумевается даже не возможность прохода в законодательный орган людей с сомнительным прошлым и широкими финансовыми и иными возможностями (что весьма опасно для авторитета данного органа и правящих кругов в целом). Для власти опасны люди, имеющие вследствие своих политических амбиций альтернативный взгляд на оценку состояния демократических ценностей в нашем обществе, естественно, отличающийся от «генеральной линии». По Закону «О политических партиях в РФ» партией признаётся объединение, имеющее свои представительства в большинстве субъектов РФ. Это фактически делает невозможным создание и функционирование региональных партий. Последнее обстоятельство важно для Дагестана, поскольку «толкает» местную законодательную власть на тесную «связь» с остальной российской политической элитой, и тем самым пресекается сама возможность какой-либо местной обособленности.
По Конституции 2003 г., количество мест в НС РД (однопалатном парламенте) сокращается на 39 – до 72. Это, вероятно, объясняется желанием власти сократить непомерно раздутый государственный аппарат и сократить бюджетные расходы в данной сфере. При этом, скорее всего, имеется в виду опыт наших соседей по региону. Так, например, в Краснодарском крае, где проживает более 5 млн человек, Законодательное Собрание состоит из 64 депутатов. В Государственной Думе Ставропольского края в настоящее время насчитывается всего 25 депутатов, а со следующего созыва в Думе Ставрополья будет 50 депутатов, что всё равно более чем в два раза меньше, чем депутатов в НС РД. Численность населения в Ставропольском крае немногим меньше трёх млн человек. Это показательный пример, поскольку указанные субъекты федерации отличаются более высоким уровнем жизни в сравнении с Дагестаном. Хотя малочисленность парламента не говорит об его высоком уровне работоспособности. Федеральное Собрание насчитывает 500 человек, однако опросы ряда лет показывают, что доверие к этому органу у россиян не отличается высокими показателями. По данным теоретического журнала «Credo new», который проводил подобный опрос в 2005 г., только 28% россиян доверяли деятельности Госдумы, а 64% – не доверяли. Уровень доверия к верхней палате российского парламента составил 33% и 51% соответственно. По данным «Радио Свобода», всего 5% россиян в 2002 году считали, что Дума принимает правильные решения, а результаты опроса, проведённого ВЦИОМ в сентябре 2005 г., показали, что работа Думы отрицательно оценивается 60% наших соотечественников.
В этом смысле ситуация с нашим Народным Собранием ещё сложнее. Здесь речь не о том, сколько мест у нас должно быть в парламенте и каким путём «попадают в депутаты» (это известный факт: многие жители республики были участниками «продовольственных выборов»), а о том, может ли быть НС РД самостоятельным и независимым органом государственной власти.
По сей день на этот вопрос можно было ответить отрицательно, поскольку все важные решения принимались Госсоветом, Правительством, а НС предоставлялось утешительное «право» утверждать их. И, видимо, до того времени, пока не завершатся парламентские реформы, это положение нельзя изменить. «По существу»
Суть парламентских реформ можно свести к следующему. Во-первых, как уже было сказано, сокращается количество мест в НС РД, что несколько облегчит нагрузку на республиканский бюджет. Наш парламент останется, вероятнее всего, однопалатным, хотя стопроцентной уверенности в этом нет. Представляется не слишком парадоксальным вариант существования двухпалатного парламента. Верхняя палата будет выполнять представительскую функцию – всенародное избрание от каждой национальности либо по равному количеству избранников, либо пропорционально численности. Второй вариант предполагает, что в верхнюю палату пройдут (опять-таки только путём всенародных выборов) представители 14–15 наиболее крупных этносов, пропорционально их доле в общем населении республики. С правом «вето» решений нижней палаты. А нижняя палата будет избавлена от функции представительства. Может, в этом случае повысится вероятность избрания граждан по их профессиональным и личным качествам. В таком случае можно будет привести своё законодательство в строгое соответствие с федеральным в части формирования этого органа, сохранив одномандатную систему для верхней палаты. При этом обе палаты, в принципе, будут обладать равным объёмом прав. Данный вариант имеет схожие черты с порядком формирования парламента Чечни, который будет состоять из двух палат: Совета Республики и Народного Собрания.
Количество избирательных округов уменьшится на количество сокращённых мест в НС РД. И при этом их должно быть достаточно для функции этнического представительства. Во-вторых, процедура выборов будет происходить по партийным спискам. В таком случае предполагается, что избиратель будет знать, какие программные идеи отстаивает представитель той или иной партии. Однако здесь присутствует и оборотная сторона. Голосуя за ту или иную партию, избиратель видит перед собой прежде всего её харизматичных лидеров, а не конкретных людей, которые пройдут реально в парламент. Правда, пока точно ещё не известно, будут ли упразднены одномандатные округа вовсе либо будут сосуществовать выборы по партийным спискам и выборы по одномандатным округам. Однако на конечный результат, можно сказать определённо, это не повлияет. Просто в Народное Собрание будет легче «провести» нужных власти людей. При этом депутаты должны работать только на профессиональной основе – это повысит планку для прохождения в парламент.
Не факт, что указанный выше сценарий развития реформы найдёт своё отражение в действительности. Однако в любом случае в ближайшее время, видимо, не стоит ждать увеличения политического веса Народного Собрания РД. Реформы в Дагестане, насколько это возможно, прежде всего направлены на удаление противоречий с федеральным законодательством. Наш парламент по-прежнему будет играть представительскую функцию и представлять собой идиллию общности интересов всех политических сил. При этом, хотя бы внешне, работа будет вестись интенсивно, как сейчас. К примеру, недавно состоялась 35 сессия НС РД, на которой был принят ряд законопроектов в первом чтении при (что характерно) практически полном отсутствии дебатов, а также ряд законов в окончательном варианте, рассмотрены кадровые вопросы. Такая же картина наблюдалась и на предыдущих заседаниях (сессиях) Народного Собрания РД. По-видимому, в обозримом будущем, если не будет отлажен механизм контроля за исполнением принятых законов, прежде всего, чиновничьим корпусом, о реальных интересах народа республики будет печься исполнительная власть. Думается, именно на создание отлаженного механизма контроля за исполнением законов должен быть сделан в будущем акцент, потому что в Дагестане, как и везде, необходимы чёткое разделение властей и понятная общественности действенная система взаимного мониторинга исполнительной и законодательной ветвей власти. Только при этом условии мы можем быть уверены, что такие социальные явления нашего времени, как коррупция, казнокрадство, будут если не побеждены, то хотя бы ослаблены. ]§[
- 2 просмотра