[ Divide et impera ]

 
«Мир слепца ограничен пределами осязания, мир невежды ограничен недостатком знаний, мир великого человека ограничен только масштабами его мечты» (Э. Пол Хови).
 

Как вы думаете, с чего начинает работу любое правительство? С пересмотра границ территории, находящейся у него в подчинении. Ведь, прежде чем писать законы, облагать народы налогами и завоёвывать новые земли, нужно понять, кто твои подданные, кем именно ты можешь повелевать, как и кого награждать или наказывать, собирать в военный поход или направлять на производство хлеба и мяса.

С давних времён результатом любых кровопролитных войн или удачных союзов был пересмотр границ. А после установления внешних границ государю потребуется разделить свои земли на части. «Разделяй и властвуй» – принцип государственной власти, к которому часто прибегают правительства государств, состоящих из разнородных частей. Согласно самой популярной интерпретации, лучший метод управления таким государством – разжигание вражды между его частями. Однако в основе этого принципа лежат куда более древние, архаичные приёмы человеческого и вообще животного поведения: хищник разбивает стадо на мелкие группы, а когда настигает жертву, т. е. берёт под контроль её границы, разрывает добычу на части. То же самое мы проделываем каждый вечер во время ужина при помощи ножа и вилки. В современном же мире всё стало гораздо проще: принцип получил правовой статус и называется административно-территориальным устройством. Обычно под этим термином подразумевают разделение территории унитарного государства на части (административно-территориальные единицы), в соответствии с которым строится система местных органов власти. А также подразделение на единицы субъектов этого государства. Такое деление бывает обусловлено различными факторами: природными, политическими, экономическими и национальными. При этом абсолютное большинство государств в мире имеют такое устройство. Однако в Российской Федерации не существует единой системы административно-территориального деления. Нет и нормативного определения типологии населённых пунктов, а при делении используются преимущественно советские критерии и принципы.

Вопрос об административно-территориальном устройстве субъектов РФ федеральное законодательство относит к компетенции представительных (законодательных) органов субъектов РФ (подпункт «л» пункта 2 статьи 5 ФЗ от 6 октября 1999 г. (ред. от 9 февраля 2009 г.) № 184­ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации»;

Определение Конституционного суда Российской Федерации от 10 июля 2003 г. № 289­О). Вместе с тем при определении административно-территориального устройства субъектов РФ должны учитываться положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131­ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

 

 

Если проследить историю формирования административно-территориальной карты нашей республики за последние столетия, мы найдём множество непонятных, на первый взгляд, объединений и упразднений. Дагестан кроили, словно одеяло. Но давайте ненадолго заглянем в исконное прошлое республики. И хотя название «Дагестан» известно лишь с XVII века, наш край – сама древность. Это скалы, выточенные песчинками за тысячелетия, и народы, выверенные от начала времён. А слава о нём уходит в глубь веков и цивилизаций. Именно здесь обнаружены древнейшие на территории РФ (не менее 1,4 млн лет) следы пребывания первобытного человека – Айникаб­1 в Акушинском районе. Ещё академик Николай Вавилов доказал, что «Дагестан непосредственно входил в очаг происхождения культурных злаков» и, таким образом, в наиболее древнюю переднеазиатскую область становления производящего хозяйства – земледелия и скотоводства. Подтверждением чему служат, например, остатки поселения, открытого близ села Чох в Центральном Дагестане, датируемые шестью тысячами лет до нашей эры.

В Реальном словаре классических древностей упоминаются некие даги, или дахаи (лат. Dahae, греч.), – весьма распространённый народ скифского племени, который особенно плотно населял берег Каспийского моря при реках Оксе и Марге в нынешнем Дагестане.. Они были всадниками в войсках Дария, Александра и Антиоха. А, по Тациту, река Синд (Sindes) отделяла дагов от ариев. Существует версия, по которой название «dahae» сохранилось в иранском топониме «Dahestan» – районе «на восточном берегу Каспийского моря» – городском центре древнего народа.

В начале нашей эры часть территории современного Дагестана входит в состав Кавказской Албании. В дальнейшем, уже в IV – III тысячелетиях до н. э., Дагестан входил в ареал Куро­Аракской культуры бронзового века, распостранённой от самой Палестины, Анатолии, Верхней Месопотамии и Иранского нагорья, известной чернолощёной керамикой и большими укреплёнными посёлками, стоявшими на пороге цивилизации. Культура является древнейшей, надёжно связываемой с ещё неразделившейся в то время дагестано-вайнахской этнолингвистической общностью, и при этом имеет интересные связи с более западными регионами (Троя, культуры Балкан, Карпат, Западного Средиземноморья). Это подтверждает слова основателя научного кавказоведения Петра фон Услара о том, что «кавказские горцы представляют собой остатки множества народов, населявших в доисторические времена огромные полосы земли в Азии и Европе и принадлежащих к одной расе, которая везде исчезла, за исключением Кавказа».

Тесные контакты наши предки имели и со своими непосредственными соседями – древнейшими цивилизациями Передней Азии, жители которых называли себя «черноголовые». Однако не всегда эти контакты оставались мирными, и потревоженные горцы (кутии, луллубеи, субареи и др.) не раз устраивали погромы в царствах Шумера и Аккада. Одни из них – хурриты, сыгравшие особенно заметную роль в истории мировой цивилизации, в итоге и вовсе растворились, послужив, как об этом убедительно свидетельствуют генно-молекулярные исследования, базовым этнокомпонентом в формировании таких народов, как ливанцы, палестинцы, евреи (европейские), курды, армяне.

Уже на заре железного века – на рубеже II – I тысячелетий до н. э. – народами Дагестана было освоено оружие из железа, что в дальнейшем позволило им, в тесной связи с близкородственными народами Урарту, не без успеха противостоять ассирийской экспансии (IX – II вв. до н. э.). Однако под напором кочевых племён, киммерийцев и скифов, с их новой тактикой ведения конного боя, многие политические образования и этнокультурные центры пали, и в результате их население было частично ассимилировано, частично оттеснено в труднодоступные горные регионы, в итоге в разных пропорциях сохранилось лишь на Восточном Кавказе – периферии своего прежнего расселения.

В конце II в. до н. э. между Курой и Тереком было основано Албанское царство. Кавказская Албания, как государство, уже в II – I вв. до н. э. была влиятельной политической силой на территории нынешнего Дагестана и Закавказья. Это подтверждается не только археологическими материалами, но и сведениями древних авторов. Согласно Страбону, «албанцы говорили на 26 языках и образовывали несколько федераций со своими царями, но теперь над всеми племенами стоит один царь».

 

 

Мы знаем о том, сколько лет нашей земле и как давно здесь поселились наши предки, и горды тем, что пять тысяч лет славному Дербенту – это не предел нашей исторической памяти. Но как образовались современные районы Дагестана?

В начале 20­х годов XIX века, в период завоевания русскими войсками дагестанских феодальных владений, на территории республики существовали Тарковское шамхальство, Казикумухское и Мехтулинское ханства, Аварское нуцальство, Кайтагское уцмийство и Табасаранское маасумство. А вот к 1860 году, после Третьей русско-­дагестанской войны (1829 – 1859 гг.), во время которой на территории Дагестана и Чечни возникло государство–имамат – была образована Дагестанская область Российской империи под «военно-­народным управлением» общей площадью более 26 тысяч вёрст, или около 30 тыс. км.

В течение десятилетия российская администрация ликвидирует дагестанские феодальные владения, вассальные Российской империи. И если в 1860 году Дагестанская область имела следующее административное деление: Аварское, Кюринское, Мехтулинское ханства, округа: Гунибский, Даргинский, Казикумухский, Кайтаго­-Табасаранский и Самурский, а также Присулакское наибство, Тарковское шамхальство и Дербентское градоначальство, то в период 1860 – 1867 гг. был образован сначала Андийский округ, затем упразднено Дербентское градоначальство, а Аварское и Кюринское ханства преобразованы в округа. Затем упразднили Мехтулинское ханство, Присулакское наибство и Тарковское шамхальство, образовав Темир­-Хан-­Шуринский округ. Таким образом, к началу XX века в состав области входило 9 округов: Аварский, Андийский, Гунибский, Даргинский, Казикумухский, Кайтаго­-Табасаранский, Кюринский, Самурский и Темир­-Хан-­Шуринский. Такое административное деление просуществовало до ликвидации области, когда 20 января 1921 года на территории Дагестанской и части территории Терской областей была образована Дагестанская АССР – административно-территориальная единица РСФСР, просуществовавшая вплоть до развала Советского Союза (1921 – 1991 гг.).

В 1929 году была проведена административная реформа, в результате которой вместо 10 округов образовано 26 кантонов и 2 подкантона, переименованные позже в районы. В период 1930 – 1943 гг. было созданы ещё 16 административных единиц, семь из которых образовались в 1935 году из упразднённого Махач-Калинского района.

7 марта 1944 года в результате ликвидации Чечено-Ингушской АССР и образования Грозненской области к Дагестанской АССР отошли шесть её горных районов. В июне того же года новоприобретённый Ауховский район был переименован в Ново-Лакский. А 9 января 1957 года четыре района возвращены восстановленной Чечено-Ингушской АССР. При этом в состав Дагестанской АССР из упразднённой Грозненской области были переданы четыре района – большая часть территории бывшего Кизлярского округа, в результате чего территория Дагестана и приняла современный вид.

В 1960 – 1966 гг. карта республики перекраивалась несколько раз, и через упразднение одних образовались 16 новых районов. В 1993 году образованы Бежтинский участок Цунтинского района, а также Докузпаринский и Кумторкалинский районы.

Итак, в настоящее время Республика Дагестан поделена на 52 муниципальных образования (МО) и включает 41 район, 1 участок и 10 городов республиканского подчинения (см. Закон «О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан», принят НС РД 28 декабря 2004 года). Все они являются субъектами местного самоуправления, а их права охраняются особыми законами.

 

В России 83 субъекта. По состоянию на 2008 год все они состоят из 1 866 районов. То есть, без учёта двух городов федерального значения – Москвы и Санкт­-Петербурга, на каждый субъект РФ в среднем приходится по 23 района. Таким образом, Дагестан не только имеет самое большое число МО из всех субъектов СКФО, но и их число более чем в два раза превышает среднее количество МО среди всех субъектов РФ!

Может ли быть такое, что, разбивая регион на множество МО, проводя между ними границы, мы вредим экономике на всей его территории? Чтобы ответить на этот вопрос, вычислим среднюю площадь одного муниципального образования для каждого субъекта Северо-Кавказского округа и двух экономически развитых соседних регионов – Краснодарского края и Волгоградской области (см. таблицу). 

По каждому из них приведём сумму ВРП на душу населения за 2008 г., сумму налогов, сборов и иных обязательных платежей, поступивших в 2009 году в доходы федерального и консолидированного бюджетов субъекта в расчёте на душу населения. Далее расположим субъекты в таблице по возрастанию в них числа муниципальных образований, включая городские округи: меньше всего МО в Ингушетии – 8 (несмотря на самую высокую плотность населения по стране), а больше всего в Дагестане – 52. Из графиков видно, что разные относительные величины муниципальных образований коррелируют с экономическими показателями. Оказывается, существует связь между средней площадью одного МО субъекта и ВРП субъекта на душу населения. Как это видно из графика 1, чем больше средняя площадь одного муниципального образования, тем больше ВРП на одного человека. При столь устойчивой корреляции возникает естественный вопрос: если мы не можем взять и волевым решением увеличить ВРП, то почему бы не нарастить среднюю площадь одного муниципального образования? Ведь это довольно-­таки условная единица…
 

 

Муниципальных образований в республике так много, что большинство республиканских госструктур на законных основаниях пренебрегают некоторыми административными границами, создавая межрайонные управления и ведомства. Такие важные госорганы как, например, УФНС России по РД, давно объединили некоторые районы, основываясь на эффективности экономических, административных и иных показателей. С укрупнёнными районами и работать удобнее, и согласовывать данные легче. Это факт. Не нужно в теории изобретать велосипед, если госорганы уже изобрели и пользуются им независимо друг от друга – на практике. Так, в Дагестане 16 межрайонных инспекций УФНС России по РД и одна МРИ по городу Махачкале. Соответственно и укрупнённых районов на карте УФНС тоже семнадцать. Таким же упрощённым путём идут УФСБ, Следственный комитет, суды, и другие госструктуры.

 

 

Допустим, взвесив все за и против, мы решили укрупнить муниципальные образования республики за счёт объединения близлежащих районов. Но как посчитать, сколько МО в действительности необходимо Дагестану? Ведь должна же быть золотая середина?

Возможно, экономически подкованный читатель возразит, что ВРП не является надёжным показателем экономической эффективности по дотационным субъектам СКФО. С учётом такой погрешности, мы возьмём еще один, более точный показатель – сумму поступивших налогов в федеральный и консолидированный бюджеты. Разделив её на население субъекта, получаем рубли на душу населения. И здесь нам открывается очень любопытная картина взаимодействия всех отобранных показателей (см. график 2).

 Чем больше количество муниципальных образований, тем больше налогов на душу населения собирает территория. Однако в сравнительном графике невооружённым глазом видна аномалия по Дагестану. Притом что у нас самое частое административно-территориальное деление, мы держим второе место (после Ингушетии) по налоговым поступлениям на душу населения. Опять­-таки – с конца. Значит, и тут число муниципальных образований неадекватно завышено, и его необходимо снизить.

Итак, у нас есть как минимум два аргумента в пользу укрупнения районов. Первый (ВРП/чел.) – рекомендует увеличить среднюю площадь одного МО, второй (налог/чел.) – намекает на снижение числа МО. Меры взаимодополняющие.

Помните среднее количество районов в каждом субъекте по стране? Для уточнения этой цифры выберем из таблицы три самых развитых региона по уровню ВРП и налоговым поступлениям: Краснодарский, Ставропольский края и Волгоградскую область. Средняя площадь одного МО в этих регионах составляет 2 149,21 км ², в таком случае в Северо-Кавказском экономическом районе для республики площадью в 50 270 км ² целесообразно иметь 23 муниципальных образования.

Но прежде чем укрупнять, подумаем, какие еще могут быть плюсы от этого решения для республики.
 

Политическая выгода. 
 
Тут всё просто: чем больше муниципальных образований, их администраций, глав, бюджетов и т. д., тем сложнее договариваться, управлять и контролировать территорию руководству республики. В период выборов это становится особенно ясно. Наверное, президенту Ингушетии с её восемью МО и в страшном сне не привидятся выборы в пятидесяти двух муниципальных образованиях. Это же как минимум более ста имён надо запомнить! (имена глав районов и председателей собрания депутатов МО. – Прим. ред.) А уж позаботиться о том, чтобы на их места были переизбраны прежние работники, вовсе вселяет чувство безысходности.

Как здесь не возникнуть подозрениям об интригах? И не углядишь ведь, кто с кем и против кого дружит.

Экономическая выгода укрупнения также представлена через повышение качества надзора. Коррупция и взятки, размывание финансовых ресурсов, земельно-правовые сложности (об этом см. ниже) затрудняют реализацию экономических решений из центра. 

 

 

При всех известных плюсах укрупнения мы также должны учесть и негативные факторы. И, в первую очередь, – политические. Если в этническом плане Дагестан уже не раз перештопывали, как, например, в случае с Новолакским районом, то политическое влияние городов и крупнейших районов республики обусловлено ресурсами не напрямую, а опосредованно – вокруг отдельных глав этих МО. Оно не столько национализировано, сколько персонифицировано отдельными политическими фигурами.

Поэтому первое препятствие на пути к укрупнению муниципальных образований находится в сфере политических интересов этих людей. Но «квод лицэт йови, нон лицэт бови», и тут никакой личностный фактор не вечен. Конечно, можно продлить себе политическую карьеру. Но сам по себе человек смертен, и его частные мотивы умирают вместе с ним. Возможно, было бы иначе, если бы интересы главы совпадали с интересами народа, населения МО... Но это уже другая история, не дагестанская.

Поэтому необходимо пролонгировать эту реформу как минимум на три избирательных периода, по одному этапу на каждый.

 

 

Во-первых, для эффективности административно-территориального устройства республики потребуется денационализация земельных отношений. Наименее болезненная и скоро реализуемая мера в этом направлении – это передача земель отгонного животноводства по принципу территориальной целостности муниципального образования (см. Федеральный закон «О местном самоуправлении» № 131-ФЗ), исходя из которого на территории одного МО не может быть отчуждённых территорий, принадлежащих другим муниципальным образованиям.

Во-вторых, необходимо ввести частную собственность на земли сельхозназначения. Это решит проблему самозахвата земель и распределения их между лицами аффилированными с администрациями районов.
 

1. Провести актуализацию кадастровой стоимости земли, приблизив её к реальной рыночной.

2. Разработать, согласно нормам Налогового кодекса, оптимальный налоговый режим землепользования в зависимости от целей землепользования и категорий земли. Например, налог на землю сельхозназначения должен быть достаточно высоким, чтобы его владельцы были вынуждены на ней производить, но достаточно низким, чтобы не загнать в налоговую кабалу сельхозпроизводителей.

3. В соответствии с законными ограничениями на нецелевое использование земель сельхозназначения ужесточить надзор за использованием земельного капитала.

 

 

Представьте, что вы – глава укрупнённого муниципального образования. Вы скупили всю землю, распределили её между родственниками, построили там дом, собственное футбольное поле или взлётную полосу для личных нужд. При нынешних обстоятельствах – аренда земли сроком на 49 лет – вы отобрали и ни о чём не волнуетесь. А вот после реформы вы будете вынуждены использовать эту землю по прямому назначению – пахать на ней. А иначе она вам очень дорого обойдётся. В любом случае остаётся два пути: или вы используете земельный капитал на благо экономики республики, или, под угрозой разорения, вынуждены продать его – поскорее да подешевле – опять же на благо экономики республики.

И только теперь, после 6 – 8 лет последовательной реализации плановых мер, целесообразным будет укрупнение муниципальных образований. Сделать это нужно через объединение соседних МО по следующим основным факторам территориальной организации общества.

Необходимо учесть природно-ресурсно-обусловленный потенциал (ПРОП), в том числе ландшафт и водный бассейн укрупняемой территории. На этой основе произвести и территориальное разделение труда. Затем, с учётом экономических кластеров, производственной и непроизводственной сферы, плотности населения, а также культурно-исторических взаимоотношений между соседствующими районами, вывести равновесный баланс экономического и национально-этнического характера районирования.

Если разработать программу реформирования административно-территориальной карты Дагестана и начать её реализацию к следующему избирательному периоду (с октября 2014 года), то все этапы могут быть завершены к 2025 году – одновременно с окончанием периода реализации Стратегии развития СКФО.
 

 

Здесь мы оставляем широкое пространство для дискуссии, ведь судьба Дагестана зависит от каждого из нас.